Tạp chí Journal of Democracy đã xuất bản số mở đầu của nó một chút sau điểm giữa của cái Samuel P. Huntington đã dán nhãn là “làn sóng thứ ba” của dân chủ hóa, ngay sau khi bức Tường Berlin sụp đổ và trước sự tan rã của Liên Xô.1 Các cuộc chuyển đổi ở Nam Âu và hầu hết chuyển đổi ở Mỹ Latin đã xảy ra rồi, và Đông Âu đã chuyển động với nhịp độ chóng mặt khỏi chủ nghĩa cộng sản, trong khi các cuộc chuyển đổi dân chủ ở châu Phi hạ-Sahara và Liên Xô trước đây đã chỉ vừa bắt đầu. Nhìn tổng thể, đã có sự tiến bộ đáng chú ý khắp thế giới về dân chủ hóa trong một giai đoạn gần 45 năm, làm tăng số các nền dân chủ bầu cử từ khoảng 35 trong 1970 lên hơn 110 trong năm 2014.

Nhưng như Larry Diamond đã chỉ ra, đã có một sự suy thoái dân chủ từ 2006, với một sự sụt về các số điểm tổng hợp của Freedom House mỗi năm kể từ đó.2 Năm 2014 đã không tốt cho dân chủ, với hai cường quốc độc đoán lớn, Nga và Trung Quốc, hoạt động ở cả hai đầu của lục địa Á-Âu. Mùa xuân Arab năm 2011, đã làm tăng những phục hồi lại trong trường hợp Ai Cập, và tình trạng hỗn loạn ở Libya, Yemen, và cả Syria, cùng với Iraq đã thấy sự nổi lên của một phong trào Islamist cực đoan mới, Nhà nước Islamic ở Iraq và Syria (ISIS).

Khó để biết liệu chúng ta đang trải nghiệm một sự thụt lùi nhất thời trong phong trào chung đến dân chủ lớn hơn khắp thế giới, giống như một sự hiệu chỉnh thị trường chứng khoán, hay liệu các sự kiện của năm nay báo hiệu một sự thay đổi rộng hơn trong chính trị thế giới và sự nổi lên của những thay thế khả dĩ nghiêm túc cho dân chủ hay không. Trong cả hai trường hợp, là khó để không cảm nhận rằng thành tích của các nền dân chủ khắp thế giới đã là kém cỏi trong các năm gần đây. Việc này bắt đầu với các nền dân chủ phát triển và thành công nhất, các nền dân chủ của Hoa Kỳ và EU, mà đã trải qua các cuộc khủng hoảng kinh tế ồ ạt trong cuối các năm 2000 và có vẻ bị vướng khó khăn trong một giai đoạn tăng trưởng chậm và thu nhập đình trệ. Nhưng một số nền dân chủ mới, từ Brazil đến Thổ Nhĩ Kỳ đến Ấn Độ, cũng đã thất vọng về thành tích của họ trong nhiều khía cạnh, và phải chịu các phong trào phản đối riêng của họ.

Các phong trào dân chủ tự phát chống các chế độ độc đoán tiếp tục nổi lên từ xã hội dân sự, từ Ukraine và Georgia đến Tunisia và Ai Cập đến Hong Kong. Nhưng ít trong số các phong trào này đã thành công trong dẫn đến việc thiết lập các nền dân chủ ổn định, hoạt động tốt. Đáng hỏi vì sao thành tích của dân chủ khắp thế giới lại đã thất vọng đến vậy.

Theo quan điểm của tôi, một nhân tố quan trọng duy nhất nằm ở lõi của nhiều sự thụt lùi dân chủ trong suốt thế hệ vừa qua. Nó cũng đã liên quan đến một sự thất bại của sự thể chế hóa–sự thực rằng năng lực nhà nước đã không theo kịp nhịp của những đòi hỏi của dân chúng về trách nhiệm giải trình dân chủ. Khó hơn nhiều để chuyển từ một nhà nước gia sản hay gia sản mới sang một nhà nước hiện đại, khách quan so với chuyển từ một chế độ độc đoán sang chế độ tổ chức các cuộc bầu cử thường kỳ, tự do, và công bằng. Chính thất bại để thiết lập các nhà nước hiện đại, được quản trị tốt là cái đã là gót chân Achilles của các chuyển đổi dân chủ gần đây.

MỘT SỐ ĐỊNH NGHĨA

Các nền dân chủ khai phóng hiện đại kết hợp ba định chế cơ bản: nhà nước, nền pháp trị, và trách nhiệm giải trình dân chủ.
Cái đầu tiên của các định chế này, nhà nước, là một độc quyền hợp pháp về quyền lực ép buộc thực hiện quyền lực của nó trên một lãnh thổ xác định. Các nhà nước tập trung và dùng sức mạnh để giữ hòa bình, bảo vệ các cộng đồng khỏi các kẻ thù bên ngoài, thực thi các luật, và cung cấp các hàng hóa công cơ bản.
Pháp trị (rule of law) là một tập các quy tắc, phản ánh các giá trị cộng đồng ràng buộc không chỉ các công dân, mà cả các elite những người nắm và sử dụng quyền lực ép buộc. Nếu luật không chế ngự kẻ mạnh, nó chẳng khác gì các mệnh lệnh của hành pháp và chỉ tạo thành sự cai trị bằng luật (rule by law).

Cuối cùng, trách nhiệm giải trình dân chủ tìm cách đảm bảo rằng chính phủ hành động theo lợi ích của toàn cộng đồng, hơn là chỉ theo tư lợi của các nhà cai trị. Nó thường đạt được qua các thủ tục như các cuộc bầu cử đa đảng tự do và công bằng, dù trách nhiệm giải trình thủ tục không luôn luôn trùng với trách nhiệm giải trình thực sự.
Một nền dân chủ khai phóng cân bằng các định chế có thể mâu thuẫn này. Nhà nước tạo ra và dùng quyền lực, còn pháp trị và trách nhiệm giải trình dân chủ tìm cách chế ngự quyền lực và đảm bảo rằng nó được dùng theo lợi ích công. Nhà nước mà không có các định chế kiềm chế là một nền độc tài; một chính thể mà hoàn toàn ép buộc và không có quyền lực là tình trạng vô chính phủ.

Như Samuel Huntington đã thường lý lẽ, trước khi một chính thể có thể kiềm chế quyền lực, nó phải có khả năng dùng quyền lực. Theo lời của Alexander Hamilton, “một sự thi hành yếu chỉ là cách nói khác cho một sự thi hành tồi; và một chính phủ thi hành kém, dẫu nó có thể là gì theo lý thuyết, trên thực tế phải là một chính phủ tồi.”

Có một sự phân biệt cốt yếu nữa cần đưa ra giữa nhà nước gia sản (patrimonial) và nhà nước hiện đại. Một nhà nước hiện đại khát khao để là khách quan, đối xử với người ngang nhau trên cơ sở tư cách công dân hơn là trên cơ sở liệu họ có mối quan cá nhân hay không với nhà cai trị. Ngược lại, các nhà nước gia sản là nhà nước mà trong đó chính thể được coi như một loại tài sản cá nhân và trong đó không có sự phân biệt nào giữa lợi ích công và lợi ích riêng của nhà cai trị. Ngày nay không có xã hội gia sản hoàn toàn nào, vì chẳng ai còn dám đòi quyền sở hữu toàn bộ một nước, như các vua và các hoàng hậu trong các thời đại đã qua. Tuy vậy, có nhiều nhà nước gia sản mới giả vờ là các chính thể hiện đại, nhưng thực ra chúng tạo thành các kleptocracy (chế độ ăn cướp) chia đặc lợi chạy theo lợi ích riêng của những người trong cuộc. Chủ nghĩa gia sản mới có thể cùng tồn tại với dân chủ, tạo ra sự đỡ đầu và clientelism (chủ nghĩa bảo trợ) phổ biến mà trong đó các chính trị gia chia các nguồn lực nhà nước cho các mạng lưới của những người ủng hộ chính trị. Trong các xã hội như vậy, các cá nhân đi vào chính trị không phải để theo đuổi một tầm nhìn về lợi ích chung, mà đúng hơn để làm giàu cho bản thân họ.

Sự ép buộc vẫn là trung tâm cho sự hoạt động của nhà nước, mà vì sao quyền lực nhà nước gây ra sự sợ hãi và sự căm ghét thường xuyên đến vậy. Michael Mann đã phân biệt một cách nổi tiếng giữa quyền lực “bạo ngược” và quyền lực “hạ tầng cơ sở,” cái trước liên quan đến sự áp bức và cái sau đến khả năng để cung cấp hàng hóa công và chăm lo đến lợi ích chung.4 Sự phân biệt này có thể cám dỗ chúng ta để nói rằng các nhà nước “tốt” có quyền lực hạ tầng cơ sở, còn các nhà nước “xấu” sử dụng quyền lực bạo ngược. Nhưng, thực ra, sự ép buộc là quan trọng cho mọi nhà nước. Các nhà nước thành công biến đổi quyền lực thành quyền uy–tức là, thành sự phục tùng tự nguyện của công dân dựa trên niềm tin rằng các hành động của nhà nước là chính đáng. Nhưng không phải mọi công dân đồng ý tuân theo luật, và ngay cả các nền dân chủ chính đáng nhất cần đến sức mạnh cảnh sát để thi hành luật. Là không thể kiểm soát tham nhũng, chẳng hạn, hay để thu thuế nếu chẳng ai vào tù vì vi phạm luật. Năng lực thực thi không nổi lên đơn giản qua việc thông qua các luật; nó cũng đòi hỏi đầu tư vào nhân lực và huấn luyện và vào việc thiết lập các quy tắc thể chế chi phối việc thi hành nó.

Nếu có bất cứ thứ gì mà kinh nghiệm của 25 năm qua phải dạy chúng ta, thì đó là cái chân dân chủ của chiếc kiềng ba chân này là dễ hơn nhiều để xây dựng hơn là pháp trị hay nhà nước hiện đại. Hay diễn đạt hơi khác đi, sự phát triển của các nhà nước hiện đại đã không giữ nhịp với sự phát triển của các định chế dân chủ, dẫn đến những tình trạng mất cân bằng trong đó các nền dân chủ mới (và đôi khi ngay cả nền dân chủ được thiết lập tốt) đã không có khả năng theo kịp đòi hỏi của các công dân của chúng về các dịch vụ chính phủ chất lượng cao. Đến lượt, việc này đã dẫn đến sự giải chính đáng hóa (delegitimation) dân chủ với tư cách như thế. Ngược lại, khả năng của các nhà nước độc đoán giống Trung Quốc và Singapore để cung cấp các dịch vụ như vậy đã làm tăng uy tín của chúng so với của dân chủ ở nhiều phần của thế giới.

Những kinh nghiệm gần đây của Afghanistan và Iraq minh họa vấn đề này. Sau việc Hoa Kỳ xâm lấn và chiếm đóng các nước này trong 2001 và 2003, một cách tương ứng, Hoa Kỳ đã có khả năng, với sự giúp đỡ quốc tế nào đó, để tổ chức các cuộc bầu cử dẫn đến việc lập các chính phủ mới ở cả hai nước này. Chất lượng dân chủ ở cả hai nơi–đặc biệt ở Afghanistan, nơi các cuộc bầu cử tổng thống năm 2009 và 2014 đã bị hen ố bởi những cáo buộc gian lận nghiêm trọng5–đã bị nhiều người nghi ngờ, nhưng chí ít một quá trình dân chủ đã đúng chỗ để cung cấp cho ban lãnh đạo có vẻ giống nào đó với tính chính đáng.

Cái đã không xảy ra ở cả hai nơi đã là sự phát triển của một nhà nước hiện đại có thể bảo vệ lãnh thổ đất nước khỏi các kẻ thù bên trong và bên ngoài và cung cấp các dịch vụ công một cách công bằng và vô tư. Cả hai nước đã bị ngáng bởi các cuộc nổi dậy trong nước, và trong 2014 quân đội Iraq được Mỹ huấn luyện đã sụp đổ ở miền bắc dưới sự công kích dữ dội của ISIS. Cả hai nước đã bị tai họa bởi mức tham nhũng cực kỳ cao, mà đến lượt đã làm xói mòn khả năng của chúng để cung cấp các dịch vụ chính phủ và cắt mất tính chính đáng của chúng. Những khoản đầu tư khổng lồ vào việc xây dựng nhà nước ở cả hai nơi bởi Hoa Kỳ và các đối tác liên minh của nó có vẻ đã có kết quả hạn chế.

Những thất bại về xây dựng nhà nước cũng đã đóng vai trò chủ chốt trong các sự kiện ở Ukraine. Các bạn Tây phương của dân chủ đã vui mừng khi Cách mạng Cam đã ép một cuộc bầu cử tổng thống mới trong 2004, dẫn đến việc Viktor Yushchenko đánh bại thủ tướng đương chức Viktor Yanukovych. Nhưng Liên minh Cam mới đã tỏ ra vô tích sự và tham nhũng, và đã chẳng làm gì để cải thiện toàn bộ chất lượng quản trị ở Ukraine. Kết quả là, Yanukovych đã đánh bại Yushchenko năm 2010 trong cái được hầu hết các nhà quan sát ghi nhận như cuộc bầu cử tự do và công bằng. Nhiệm kỳ tổng thống của Yanukovych được đánh dấu bởi mức còn cao hơn của hành vi ăn cướp, gây ra một vòng phản đối mới ở Kyiv sau khi ông tuyên bố vào cuối 2013 rằng ông sẽ theo đuổi sự liên kết với Liên hiệp Âu-Á của Vladimir Putin hơn là với EU. Trong lúc ấy, Putin đã củng cố sự cai trị ngày càng phi tự do ở Nga và đã củng cố địa vị của nhà nước của ông vis-à-vis (đối diện) thế giới bên ngoài, khiến cho việc sáp nhập thẳng cánh Crimea tiếp sau sự hất cẳng Yanukovych vào tháng Hai 2014 là có thể.

Tôi cho rằng cuộc xung đột hiện thời, đưa Nga ra chống lại chính phủ mới của Ukraine và những người Tây phương ủng hộ nó, ít là cuộc xung đột về bản thân dân chủ hơn là về trật tự chính trị hiện đại chống lại trật tự chính trị gia sản mới. Có ít nghi ngờ rằng, liền sau sự sáp nhập Crimea, Vladimir Putin đã trở nên rất được lòng dân ở Nga và chắc sẽ thắng áp đảo nếu giả như một cuộc bầu cử mới được tổ chức. Sự lựa chọn thực tế đối mặt với người dân trong khu vực này là một sự lựa chọn khác–liệu các xã hội của họ dựa trên các chính phủ tìm cách phục vụ lợi ích công theo cách khách quan, hay bị cai trị bởi một liên minh thối nát của các elite tìm cách sử dụng nhà nước như một con đường đến sự làm giàu cá nhân.
Tính chính đáng của nhiều nền dân chủ quanh thế giới phụ thuộc ít vào sự làm sâu sắc các định chế dân chủ của họ hơn là vào khả năng của họ để cung cấp sự quản trị chất lượng cao. Nhà nước mới của Ukraine sẽ không sống sót nếu nó không giải quyết vấn đề tham nhũng tràn lan mà đã hạ bệ Liên minh Cam tiền nhiệm. Dân chủ đã được thiết lập vững chắc ở phần lớn Mỹ Latin trong thế hệ qua; cái còn thiếu bây giờ ở các nước như Brazil, Colombia, và Mexico là năng lực để cung cấp các hàng hóa công cơ bản như giáo dục, cơ sở hạ tầng, và an ninh cho công dân. Cũng có thể nói như thế về nền dân chủ lớn nhất thế giới, Ấn Độ, mà chịu đau đớn vì chủ nghĩa bảo trợ và tham nhũng tràn lan. Trong 2014, nó nhất quyết quay sang Narendra Modi của đảng BJP với hy vọng rằng ông có thể mang lại sự lãnh đạo quyết đoán và chính phủ mạnh thay cho liên minh yếu ớt và tham nhũng do đảng Quốc Đại lãnh đạo đã nắm quyền trong thập kỷ qua.

LÀM SAO ĐẠT ĐẾN MỘT NHÀ NƯỚC HIỆN ĐẠI

Bây giờ có tài liệu khổng lồ về chuyển đổi dân chủ, nhiều trong số đó được công bố đầu tiên trong Journal of Democracy. Có ít hơn rất nhiều tài liệu sẵn có về vấn đề làm sao để tiến hành chuyển đổi từ một nhà nước gia sản sang nhà nước hiện đại, tuy đã có sự tiến bộ nào đó trong một thập kỷ rưỡi qua. Điều này phản ánh một sự thiếu hụt quan niệm, có gốc rễ trong những nhận thức sai về bản chất của vấn đề cơ bản.
Thí dụ, có một xu hướng để liên kết tính hiện đại nhà nước với sự thiếu tham nhũng. Tham nhũng, tất nhiên, là một vấn đề khổng lồ trong nhiều xã hội và đã tạo ra lượng tài liệu lớn của riêng nó. Nhưng trong khi có một độ tương quan cao giữa các mức tham nhũng và thành tích tồi của nhà nước, chúng không phải là cùng một thứ. Một nhà nước có thể tương đối không thối nát thế nhưng vẫn không có khả năng cung cấp các dịch vụ cơ bản do thiếu năng lực. Không ai đã cho rằng, thí dụ, Guinea, Sierra Leone, hay Liberia đã không thể giải quyết dịch Ebola gần đây bởi vì tham nhũng tràn lan trong các hệ thống y tế công của họ; đúng hơn, vấn đề là thiếu nhân lực và vật lực–các bác sĩ, các y tá, và các bệnh viện có điện, nước sạch, và những thứ giống thế.

“Năng lực nhà nước” vì thế đến sát hơn rất nhiều so với thiếu tham nhũng để mô tả cái nằm ở lõi của tính hiện đại của nhà nước. Các nhà nước hiện đại cung cấp một dãy các dịch vụ phức tạp gây hoang mang, từ quản lý số liệu thống kê kinh tế và xã hội đến cứu tế khi có tai họa, dự báo thời tiết, và kiểm soát các đường bay của máy bay. Tất cả các hoạt động này đòi hỏi những khoản đầu tư khổng lồ về nhân lực và về các điều kiện vật chất cho phép các tay chân của nhà nước hoạt động; sự đơn giản thiếu tham nhũng không có nghĩa rằng những thứ này sẽ có. Thế mà ngay cả thuật ngữ “năng lực nhà nước” cũng không thâu tóm được các mục đích mà năng lực này phụng sự và mức độ mà nó được dùng một cách khách quan.
Hơn nữa, có một sự thiếu sáng sủa nghiêm trọng về những cách mà theo đó năng lực nhà nước mạnh đã được tạo ra trong quá khứ. Bây giờ, có chút ít đồng thuận bên trong cộng đồng tài trợ quốc tế về làm sao để theo đuổi sự quản trị tốt, một sự đồng thuận được cấy trong các chương trình như lập ngân sách tham gia, Đối tác Chính phủ Mở, và các sáng kiến của rất nhiều tổ chức thúc đẩy sự minh bạch chính phủ trên khắp thế giới. Nằm dưới các cách tiếp cận này là lý thuyết rằng quản trị tốt là sản phẩm của sự minh bạch và trách nhiệm giải trình lớn hơn. Những cách tiếp cận này giả thiết rằng nhiều thông tin hơn về tham nhũng hay hành động bất lương của chính phủ sẽ dẫn đến công dân nổi giận và đòi hỏi thành tích nhà nước tốt hơn, mà đến lượt sẽ thúc đẩy các chính phủ cải cách chính mình. Nói cách khác, dân chủ có chất lượng tốt hơn được xem như giải pháp cho vấn đề tham nhũng và năng lực nhà nước yếu.
Vấn đề duy nhất với chiến lược này là, một cách nổi bật, có ít bằng chứng kinh nghiệm chứng tỏ rằng một cách tiếp cận như vậy là hợp với cách các chính phủ có thành tích cao đã được tạo ra, hoặc về mặt lịch sử hay dưới hoàn cảnh đương thời. Nhiều nhà nước với các chính phủ có thành tích cao tương đối–Trung Quốc, Nhật Bản, Đức, Pháp, và Đan Mạch, chẳng hạn–đã tạo ra các bộ máy quan liêu “Weberian” hiện đại dưới các điều kiện độc đoán; các nước sau đó đã tiếp tục trở thành các nền dân chủ kế thừa các bộ máy nhà nước theo chế độ nhân tài (meritocratic) mà đơn giản đã sống qua được sự chuyển đổi. Động cơ để tạo ra các chính phủ hiện đại đã không là áp lực cơ sở từ các công dân có hiểu biết và được huy động mà đúng hơn là áp lực elite, thường vì các lý do an ninh quốc gia. Cách ngôn nổi tiếng của Charles Tilly rằng “chiến tranh tạo ra nhà nước và nhà nước tiến hành chiến tranh” tổng kết kinh nghiệm không chỉ của châu Âu hiện đại ban đầu mà cả của Trung Quốc dưới thời Xuân Thu và thời Chiến Quốc, dẫn đến sự nổi lên của một nhà nước khách quan (không bị ảnh hưởng của cảm giác cá nhân) dưới sự thống nhất thời Tần trong thế kỷ thứ ba trước công nguyên.
Tương tự, một cách đáng chú ý có ít bằng chứng rằng các nỗ lực của các nhà tài trợ và NGO để thúc đẩy quản trị tốt thông qua tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình đã có tác động có thể đo lường được lên thành tích nhà nước.7 Lý thuyết, rằng phải có một sự tương quan giữa tính sẵn có tăng lên của thông tin về thành tích chính phủ và chất lượng của các đầu ra chính phủ, cuối cùng dựa trên một số giả định khoa trương–rằng các công dân sẽ quan tâm đến thành tích tồi của chính phủ (ngược với sự hài lòng với lợi ích từ những thực hành giống sự đỡ đầu dựa trên sắc tộc); rằng họ có năng lực tổ chức về chính trị để áp lực lên chính phủ; rằng các định chế chính trị của đất nước là các định chế truyền đạt chính xác ý kiến cơ sở cho các chính trị gia theo những cách khiến cho những người sau có trách nhiệm giải trình; và cuối cùng, rằng chính phủ thực sự có năng lực để thực hiện như các công dân đòi hỏi.

Lịch sử thật của mối quan hệ giữa tính hiện đại và dân chủ là phức tạp hơn lý thuyết đương thời gợi ý rất nhiều. Đi theo khung khổ do Martin Shefter thiết lập lần đầu tiên, ở nơi khác tôi đã cho rằng sự nối tiếp mà theo đó dân chủ (được đo bằng mức độ phổ quát của quyền bầu cử) và tính hiện đại nhà nước được thiết lập đã xác định chất lượng dài hạn của chính phủ.8 Nơi một nhà nước hiện đại đã được củng cố trước sự mở rộng quyền bầu cử, nó đã thường thành công trong sống qua được thời hiện đại; nơi sự mở cửa dân chủ đi trước cải cách nhà nước, kết quả đã thường là chủ nghĩa bảo trợ tràn lan. Điều này đã đúng trên hết ở nước đã mở quyền bầu cử cho tất cả đàn ông gia trắng, Hoa Kỳ, mà đã tiếp tục tạo ra hệ thống chính trị bảo trợ chủ nghĩa (clientelistic) tràn lan đầu tiên của thế giới (được biết trong lịch sử Hoa Kỳ như hệ thống bổng lộc, hay đỡ đầu). Ở nước đó vào thế kỷ mười chín, dân chủ và chất lượng nhà nước đã rõ ràng bất hòa với nhau. Lý do cho điều này là, trong các nền dân chủ với các mức thu nhập và giáo dục thấp, các khuyến khích cử tri bị cá nhân hóa (cốt lõi của clientelism-chủ nghĩa bảo trợ) chắc có khả năng để huy động các cử tri và đưa họ đến nơi bỏ phiếu hơn là các hứa hẹn của các chính sách công theo cương lĩnh.
Tình hình thay đổi, tuy vậy, tại các mức cao hơn của phát triển kinh tế. Khó đút lót các cử tri có thu nhập cao hơn thông qua sự chi trả cá nhân hóa, và họ có khuynh hướng để ý nhiều hơn đến các chính sách theo cương lĩnh. Ngoài ra, các mức phát triển cao hơn thường được dẫn dắt bởi sự tăng trưởng của một nền kinh tế thị trường, tạo ra các con đường thay thế cho việc làm giàu cá nhân bên ngoài chính trị. Cuộc bầu cử cuối ở Đài Loan, mà trong đó chủ nghĩa bảo trợ đã phổ biến, đã xảy ra trong đầu các năm 1990; sau đó, các cử tri Đài Loan đã quá giàu để dễ dàng bị mua chuộc.
Mặc dù dân chủ là một tác nhân của chủ nghĩa bảo trợ ở các mức thấp của thu nhập đầu người, nó có thể mở ra một con đường hướng tới việc tạo ra chính phủ chất lượng cao hơn khi các quốc gia trở nên giàu hơn. Hoa Kỳ lại là một thí dụ: vào các năm 1880, nước này đã nhanh chóng biến đổi mình từ một xã hội nông nghiệp thành một xã hội đô thị công nghiệp, được kết chặt với nhau trong một thị trường lục địa khổng lồ bởi các công nghệ mới như đường sắt. Tăng trưởng kinh tế đã dẫn đến sự nổi lên của các diễn viên kinh tế mới–các nhà chuyên môn, một tập phức tạp hơn của các lợi ích kinh doanh, và các cá nhân thuộc giai cấp trung lưu nói chung hơn–những người đã muốn chính phủ chất lượng cao hơn và đã không có tiền cược lớn trong hệ thống bảo trợ hiện tồn. Một phong trào từ cơ sở đã làm cho việc thông qua Bộ luật Pendleton năm 1883 là có thể, mà đã thiết lập nguyên tắc tuyển dụng nhân tài vào bộ máy liên bang mà các tổng thống Theodore Roosevelt (1901–09) và Woodrow Wilson (1913-21) đã làm nhiều để thúc đẩy. Các thủ lĩnh đảng và các bộ máy chính trị đã tiếp tục phát triển mạnh trong vài thế hệ quá điểm đó, nhưng chúng đã dần dần bị loại trừ trong hầu hết thành phố Mỹ vào giữa thế kỷ thứ hai mươi bởi hoạt động vận động chính trị quả quyết. Nếu các nền dân chủ đương thời như Ấn Độ và Brazil phải giải quyết các vấn đề đỡ đầu và tham nhũng, chúng sẽ phải đi theo một con đường tương tự.

SỰ CẦN THIẾT CỦA THỰC THI

Tuy vậy, Hoa Kỳ đã có một ưu thế quan trọng mà thiếu ở nhiều nền dân chủ mới ngày nay. Nó đã luôn luôn có quyền lực cảnh sát mạnh và đã có thể thực thi các luật mà nó đã thông qua. Năng lực này đã có gốc rễ trong Thông Luật, mà các thuộc địa đã kế thừa từ Anh Quốc và đã được thể chế hóa tốt trước sự độc lập của chúng. Các chính quyền Mỹ ở mọi mức luôn luôn duy trì quyền lực cảnh sát tương đối mạnh để truy tố, xét xử, và kết án các tội phạm ở các mức khác nhau của chính quyền. Quyền lực ép buộc này được ủng hộ bởi một niềm tin mạnh vào tính chính đáng của luật và vì thế được biến đổi thành uy quyền thật ở hầu hết các nơi. Năng lực thực thi tạo thành một lĩnh vực nơi năng lực nhà nước chồng lấn với pháp trị, và là cốt yếu trong giải quyết vấn đề như tham nhũng. Hành vi của các quan chức công phụ thuộc vào các khuyến khích–không chỉ vào nhận được lương thỏa đáng cho thực hiện công việc của họ, mà vào sự sợ bị trừng phạt nếu họ phạm luật. Ở rất nhiều nước, thuế không được nộp và của đút lót được thu vì có rất ít khả năng để đưa kẻ phạn luật vào tù.

Sự thực thi hiệu quả đã là trung tâm cho thành công của một trong những nỗ lực đáng chú ý nhất gần đây để cải thiện thành tích của khu vực công, đó là của Georgia. Tiếp sau Cách mạng Hoa hồng 2003 chính phủ của Mikheil Saakashvili đã đập tan tham nhũng trên nhiều mặt trận, giải quyết cảnh sát giao thông, trốn thuế, và hoạt động tràn lan của các băng nhóm tội phạm được biết đến như “các kẻ cắp-trong-luật.” Trong khi một vài việc này được tiến hành thông qua các sáng kiến minh bạch và các khuyến khích tích cực (thí dụ, bằng công bố trực tuyến các dữ liệu chính phủ, và bằng tăng lương cảnh sát lên một bậc độ lớn [khoảng 10 lần]), sự thực thi hiệu quả đã phụ thuộc vào việc tạo ra các đơn vị cảnh sát mới thực hiện những việc như tiến hành các cuộc bắt những cựu quan chức cấp cao và những doanh nhân được công bố rầm rộ. Vào cuối nhiệm kỳ của chính quyền Saakashvili, quyền lực cảnh sát được tăng cường này đã bị lạm dụng theo nhiều cách, gây ra một phản ứng chính trị mà đã dẫn đến việc bầu Bidzina Ivanishvili và đảng Giấc Mơ Georgia.
Những sự lạm dụng như vậy không được che mờ tầm quan trọng của quyền lực ép buộc của nhà nước trong việc đạt được sự thực thi hiệu quả luật. Kiểm soát tham nhũng đòi hỏi sự thay đổi toàn bộ về các kỳ vọng chuẩn tắc về hành vi của một dân cư–nếu tất cả những người quanh tôi ăn đút lót, tôi sẽ trông giống một thằng ngu nếu tôi không tham gia. Dưới hoàn cảnh như vậy, nỗi sợ là nhân tố thúc đẩy hữu hiệu hơn các ý định tốt hay các khuyến khích kinh tế rất nhiều. Trước Cách mạng Hoa Hồng, Georgia đã khét tiếng là một trong những nơi tham nhũng nhất trong Liên Xô trước đây. Ngày nay, theo nhiều số đo quản trị, nó đã trở thành một trong những nơi ít tham nhũng nhất. Khó có thể thấy các thí dụ về các chính thể được cai trị hiệu quả mà không sử dụng quyền lực ép buộc thực chất. Các nỗ lực đương thời để thúc đẩy quản trị tốt thông qua sự minh bạch và trách nhiệm giải trình tăng lên nhưng không đồng thời kết hợp các nỗ lực để củng cố quyền lực thi hành, thì rốt cuộc phải chịu số phận thất bại.

Trong Political Order in Changing Societies (Trật tự Chính trị trong các Xã hội Thay đổi), Samuel Huntington đã cho rằng các chiều kích chính trị của sự phát triển thường không bắt kịp nhịp với sự huy động xã hội và như thế dẫn đến sự rối loạn chính trị. Có thể có một sự thất bại tương ứng của các định chế nhà nước để theo kịp sự phát triển của các định chế dân chủ.
Kết luận này có một số ngụ ý quan trọng cho cách mà theo đó Hoa Kỳ và các nền dân chủ khác theo đuổi sự thúc đẩy dân chủ. Trong quá khứ, đã có sự nhấn mạnh nhiều lên việc làm bằng phẳng sân chơi trong các nước độc đoán thông qua việc ủng hộ các tổ chức xã hội dân sự, và ủng hộ sự chuyển đổi ban đầu khỏi chế độ độc tài.
Tuy nhiên, tạo ra một nền dân chủ có thể đứng vững đòi hỏi hai giai đoạn thêm trong đó sự huy động ban đầu chống lại chế độ bạo ngược được thể chế hóa và biến đổi thành các tập quán lâu bền. Thứ nhất là việc tổ chức các phong trào xã hội thành các đảng chính trị có thể tranh đua trong các cuộc bầu cử. Các tổ chức xã hội dân sự thường chú tâm vào các vấn đề hẹp, và không được dựng lên để huy động cử tri–đấy là lĩnh vực đơn nhất của các đảng chính trị. Sự thất bại để xây dựng các đảng chính trị giải thích vì sao nhiều lực lượng tự do đã thường xuyên thất bại tại thùng phiếu ở các nước chuyển đổi từ Nga đến Ukraine đến Ai Cập.
Giai đoạn cần thiết thứ hai, tuy vậy, liên quan đến xây dựng nhà nước và năng lực nhà nước. Một khi chính phủ dân chủ lên nắm quyền, nó phải thực sự cai trị–tức là, nó phải thực thi quyền lực hợp pháp và cung cấp các dịch vụ cơ bản cho dân cư. Cộng đồng thúc đẩy dân chủ đã chú ý ít hơn rất nhiều đến các vấn đề quản trị dân chủ so với đến sự huy động ban đầu và sự chuyển đổi. Không có khả năng để cai trị tốt, tuy vậy, các nền dân chủ mới sẽ không thỏa mãn các kỳ vọng của những người theo chúng và giải chính đáng hóa chính chúng. Quả thực, như lịch sử Hoa Kỳ chứng tỏ, dân chủ hóa mà không chú ý đến hiện đại hóa nhà nước có thể thực sự dẫn đến việc làm yếu chất lượng của chính phủ.
Tuy vậy, điều này không có nghĩa rằng hiện đại hóa nhà nước có thể đạt được chỉ dưới các điều kiện của sự cai trị độc đoán. Sự thực rằng nhiều nền dân chủ được thiết lập lâu đã theo chuỗi xây dựng nhà nước trước sự dân chủ hóa–cái mà Samuel Huntington đã dán nhãn là “chuyển đổi độc đoán”–không nhất thiết có nghĩa rằng đấy là chiến lược khả thi cho các nước trong thế giới đương thời, nơi đòi hỏi và những kỳ vọng của dân chúng đối với dân chủ là lớn hơn rất nhiều.

Dù tốt xấu ra sao, nhiều nước trên thế giới sẽ phải phát triển nhà nước hiện đại đồng thời với việc xây dựng các định chế dân chủ và pháp trị. Điều này có nghĩa rằng cộng đồng thúc đẩy dân chủ cần chú ý hơn nhiều đến xây dựng các nhà nước hiện đại, và không nghỉ ngơi khi các chính phủ độc đoán bị đẩy ra khỏi quyền lực. Điều này cũng gợi ý một chương trình nghị sự trí tuệ được mở rộng cho Journal of Democracy: Cùng với những đóng góp lớn lao của nó cho việc nghiên cứu về các nền dân chủ nổi lên như thế nào và được củng cố ra sao, nó cần tập trung sự chú ý được hồi phục lại đến các định chế nhà nước hiện đại sinh ra và tàn lụi thế nào.

FRANCIS FUKUYAMA

GHI CHÚ

1. Samuel P. Huntington, The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century (Oklahoma City: University of Oklahoma Press, 1991).
2. Xem Larry Diamond’s chapter, “Facing Up to the Democratic Recession,” trong tập sách này.
3. Alexander Hamilton, Federalist 70 (1788).
4. Michael Mann, The Sources of Social Power, vol. 1, A History of Power from the Beginning to AD 1760 (Cambridge: Cambridge University Press, 1986).
5. Xem Sarah Chayes, Thieves of State: Why Corruption Threatens Global Security (New York: W. W. Norton, 2015).
6. Điểm này được đưa ra troing cuốn sách của tôi The Origins of Political Order: From Prehuman Times to the French Revolution (New York: Farrar, Straus & Giroux, 2011).
7. Xem, thí dụ, Ivar Kolstad and Arne Wiig, “Is Transparency the Key to Reducing Corruption in Resource-Rich Countries?” World Develop- ment 37 (March 2009): 521–32; Mehmet Bac, “Corruption, Connections and Transparency: Does a Better Screen Imply a Better Scene?” Public Choice 107 (April 2001): 87–96; Susan Rose-Ackerman and Rory Truex, “Corruption and Policy Reform,” working paper prepared for the Co- penhagen Consensus Project, 27 February 2012; và Luca Etter, “Can Transparency Reduce Corruption?” paper presented at the Doing Busi- ness Conference, Georgetown University, Washington, DC, February 2014.
8. Xem Martin Shefter, Political Parties and the State: The American Histori- cal Experience (Princeton: Princeton University Press, 1994).
9. Xem Francis Fukuyama, “Democracy and the Quality of the State,” Journal of Democracy 24 (October 2013): 5–16.
10. Mushtaq H. Khan, “Markets, States, and Democracy: Patron-Client Networks and the Case for Democracy in Developing Countries,” Democratization 12 (December 2005): 704–24; Chin-Shou Wang and Charles Kurzman, “The Logistics: How to Buy Votes,” in Frederic Charles Schaffer, ed., Elections for Sale: The Causes and Consequences of Vote Buying (Boulder, CO: Lynne Rienner, 2007).
11. Xem World Bank, Fighting Corruption in Public Services: Chronicling Georgia’s Reforms (Washington, DC: World Bank, 2012); Peter Pomer- antsev et al., “Revolutionary Tactics: Insights from Police and Justice Reform in Georgia,” Legatum Institute, London, June 2014.